Обзор правоприменительной практики за первое полугодие 2018 года

ОБЗОР
правоприменительной практики контрольно-надзорной деятельности
Управления государственной охраны объектов культурного наследия Свердловской области за первое полугодие 2018 года

 

1. Количество проведенных контрольно-надзорных мероприятий.

1.1. В отчетном периоде Управлением государственной охраны объектов культурного наследия Свердловской области (далее – Управление) проведено
9 проверок юридических лиц, из них одна плановая проверка, 8 внеплановых.

3 внеплановые проверки проведены на основании мотивированного представления должностных лиц Управления по результатам анализа результатов мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, рассмотрения или предварительной проверки поступивших в Управление обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о фактах наличия угрозы причинения вреда объектам культурного наследия.

­5 внеплановых проверок проведены в связи с истечением сроков ранее выданных Управлением предписаний об устранении выявленных нарушений обязательных требований.

По результатам всех проведенных проверок (100%) выявлены нарушения.

Кроме того, в отчетном периоде Управлением по согласованию с органами прокуратуры была начата внеплановая выездная проверка, которая не была проведена по причине отсутствия руководителя или иного должностного лица юридического лица. Составлен акт о невозможности проведения проверки.
В соответствии с пунктом 7 статьи 12 Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Федеральный закон № 294-ФЗ) в отношении данного юридического лица Управлением начата повторная проверка. Данная проверка была проведена в установленном порядке, по ее результатам выявлены нарушения.

1.2. В отчетном периоде Управлением проведено 51 мероприятие
по контролю за состоянием объектов культурного наследия, нарушения выявлены
в 61 % случаев.

В отчетном периоде также проведено 84 мероприятия по систематическому наблюдению в отношении объектов культурного наследия, из них 59 в форме мониторинга состояния объектов культурного наследия – нарушения выявлены
в 90 % случаев; 25 мероприятий в форме надзора за проведением работ
по сохранению объектов культурного наследия, нарушения выявлены
по результатам одного мероприятия.

 

2. Работа по профилактике нарушений обязательных требований

В отчетном периоде в целях профилактики нарушений обязательных требований:

1. Утверждена и опубликована на официальном сайте Управления
в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (далее – официальный сайт Управления) Программа проведения Управлением государственной охраны объектов культурного наследия Свердловской области профилактики нарушений обязательных требований в области охраны объектов культурного наследия
на 2018 – 2020 годы. Данная программа содержит план проведения мероприятий по профилактике.

2. На официальном сайте Управления размещен перечень нормативных правовых актов, содержащий обязательные требования, а также тексты данных правовых актов. Ведется работа по актуализации указанного перечня и текстов.

3. На официальном сайте Управления размещены методические материалы по соблюдению обязательных требований при эксплуатации объектов культурного наследия.

4. На официальном сайте Управления размещены перечень наиболее часто встречающихся нарушений обязательных требований с рекомендациями
в отношении мер, которые должны приниматься юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями в целях недопущения таких нарушений

5. Проводится работа по информированию поднадзорных субъектов
по вопросам соблюдения обязательных требований путем:

- проведения (принятия участия в проведении) публичных мероприятий
с поднадзорными субъектами по разъяснению обязательных требований
(в отчетный период проведено 6 мероприятий);

- устного консультирования по телефону и в приемные дни, определенные административными регламентами Управления;

- в ходе проведения проверок.

6. Выдано 12 предостережений о недопустимости нарушений обязательных требований.

3. Сведения о наиболее часто встречающихся нарушениях

Сведения о наиболее часто встречающихся нарушениях представлены
в таблице 1.

4. Административная практика

В отчетный период отделом государственного надзора составлено
18 протоколов об административных правонарушениях.

В отношении юридических лиц составлено 11 протоколов, в отношении индивидуальных предпринимателей – 1, в отношении физических лиц – 6.

9 протоколов составлено по ч. 1 ст. 7.13 КоАП РФ, 3 – по ст. 7.14 КоАП РФ,
5 – по ч. 18 ст. 19.5 КоАП РФ, 1 – по ч. 2 ст. 19.4.1 КоАП РФ.

В отчетном периоде к административной ответственности по протоколам, составленным Управлением, привлечено 8 юридических лиц, 5 физических лиц.

Из них: 7 юридических лиц по ч. 1 ст. 7.13 КоАП РФ; 1 юридическое лицо
по ч. 18 ст. 19.5 КоАП РФ; 5 физических лиц по ч. 1 ст. 7.13 КоАП РФ.

 

5. Результаты обобщения правоприменительной практики.

5.1. Практика проведения контрольно-надзорных и профилактических мероприятий.

Наиболее типовым и массовым нарушением обязательных требований является не проведение собственниками (пользователями) объектов культурного наследия работ по ремонту и реставрации объектов. Данное нарушение создает непосредственную угрозу причинения вреда объектам культурного наследия, так как способствует ухудшению их физического состояния и может привести к утрате историко-культурной ценности объектов.

Также к типовым и массовым нарушениям можно отнести проведение
на объектах культурного наследия работ, вследствие которых изменяется предмет охраны объекта
, например, изменение формы, цвета, размера
и материала оконных и дверных заполнений, размещение на объектах культурного наследия кондиционеров, инженерных сетей и коммуникаций, светового оборудования, систем видеонаблюдения, а также информационных вывесок, размер, форма, способ и место крепления которых существенно искажают целостное восприятие объектов культурного наследия и также способствуют ухудшению их физического состояния и утрате ими историко-культурной ценности.

Кроме того, массовый характер носят нарушения порядка проведения работ на объектах культурного наследия, в частности проведение работ без задания и разрешения, выданных уполномоченным органом, проведение работ
в отсутствие согласованной проектной документации, а также проведение работ организациями, не имеющими необходимой лицензии.

По сравнению с 2017 годом в первом полугодии 2018 года отмечен рост нарушений в части невыполнения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями ранее выданных предписаний о необходимости проведения работ по сохранению объектов культурного наследия.

По результатам проведенной Управлением работы по установлению причин
и условий совершения правонарушений выявлено, что наиболее распространёнными причинами (условиями) являются следующие:

1) высокий уровень издержек (финансовых, организационных, административных и иных) по соблюдению обязательных требований
по сравнению с возможной ответственностью за их несоблюдение;

2) отсутствие у поднадзорных субъектов понимания прямой связи несоблюдения обязательного требования с риском причинения ущерба охраняемым законом ценностям, риском наступления ответственности.

5.2. Результаты анализа и обобщения административной и судебной практики.

1. В первом полугодии 2018 года рассмотрено исковое заявление Управления
к учредителю ликвидированного юридического лица, являвшегося собственником объекта культурного наследия, о понуждении исполнить обязательства в области сохранения, использования, популяризации
и государственной охраны объектов культурного наследия в натуре. Решением Ленинского районного суда г. Екатеринбурга учредитель ликвидированного юридического лица был признан лицом, на которого переходят обязанности
по выполнению требований к сохранению объекта, в связи с чем на учредителя возложена обязанность провести противоаварийные работы, а также работы
по ремонту и реставрации объекта культурного наследия «Здание, в котором
в 1918 году размещался Ирбитский уездный комплекс РКП (б)» (Свердловская область, г. Ирбит, ул. Ленина, 16).

2. В первом полугодии 2018 года по административным протоколам Управления привлечены к ответственности по ч. 1 ст. 7.13 КоАП РФ юридическое лицо и два физических лица, являющихся собственниками помещений в объекте культурного наследия «Уральская золотосплавная химическая лаборатория:
дом жилой; лаборатория; флигель; ограда с воротами» (г. Екатеринбург,
ул. Горького, д. 15 / ул. Первомайская). В 2017 году за ненадлежащее содержание данного объекта культурного наследия по ч. 1 ст. 7.13 КоАП РФ было привлечено еще одно юридическое лицо. Данная практика характеризует наличие солидарной ответственности лиц, являющихся сособственниками объекта культурного наследия, за несоблюдение требований по его содержанию, вне зависимости
от размера доли владения.

3. Привлечено к ответственности по ч.1 ст.7.13 КоАП РФ физическое лицо – собственник объекта культурного наследия «Здание, в котором в 1919 г. после освобождения города от колчаковцев, размещался Военно-революционный комитет» (Свердловская область, г. Ирбит, ул. Орджоникидзе, 37). В отношении собственника объекта культурного наследия также принято решение по иску Управления о понуждении к проведению противоаварийных работ на объекте
в течение 18 месяцев со дня вступления решения в законную силу, а также работ
по ремонту и реставрации ОКН в течение 4 лет со дня вступления решения
в законную силу. Довод ответчика о слишком сжатых сроках для исполнения обязанностей отклонен судом, запрошенные Управлением для проведения работ сроки признаны разумными. Решение вступило в законную силу.

Аналогичные доводы относительно коротких сроков проведения работ
по ремонту и реставрации объекта культурного наследия (в течение 4 лет) также были заявлены при рассмотрении иска Управления к физическому лицу – собственнику объекта культурного наследия «Дом общества потребителей» (Свердловская область, г. Нижний Тагил, пр. Ленина, д. 3), но были отклонены судами первой и второй инстанций ввиду их необоснованности. Судом указано, что заявленный срок является необходимым для сохранения объекта и предотвращения его разрушения и достаточным для принятия соответствующих мер.

4. В отношении физического лица – арендатора объекта культурного наследия «Дом жилой» (г. Екатеринбург, ул. Тургенева, 22) Кировским районным судом г. Екатеринбурга вынесено постановление о привлечении
к административной ответственности по статье 7.14 КоАП РФ за монтаж кондиционеров на фасадах объекта.

В ходе судебного заседания по данному делу защитником физического лица заявлялся довод о малозначительности совершенного правонарушения, который был судом отклонен ввиду того, что такая квалификация применяется лишь
в исключительных случаях и должна соотноситься с характером и степенью опасности совершенного деяния, а объектом посягательства в данном случае являются общественные отношения в области охраны объектов культурного наследия, в отношении которых Конституцией установлена обязанность каждого заботиться о сохранении исторического и культурного наследия.

5. В первом полугодии 2018 года Управлением составлен протокол
по ч. 2 ст.19.4.1 КоАП РФ в отношении ООО «Инновации» за воспрепятствование законной деятельности должностного лица, повлекшее невозможность проведения проверки. Решением суда первой инстанции ООО «Инновации» привлечено
к административной ответственности.

 

 

ПЕРЕЧЕНЬ
типовых нарушений обязательных требований
законодательства об охране объектов культурного наследия

Таблица 1.

 

№ п/п

Описание нарушения

Положения НПА, требования которых нарушены

Предусмотренная

законодательством Российской Федерации ответственность,
за нарушение обязательных требований

Дата (квартал, год) когда нарушение приняло типовой характер

Степень риска причинения вреда

Степень тяжести негативных последствий

Нарушения, количество которых в отчетном периоде превышает 5 случаев

1.

не проведение работ
по ремонту и реставрации объекта культурного наследия при наличии необходимости проведения таких работ

ст. 47.1,

п. 1, п. 2 ст. 47.2,

п. 1 ст. 47.3 Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ
«Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»

ст. 7.13. КоАП РФ – нарушение требований законодательства об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации;

ст. 7.14.1 КоАП РФ – уничтожение или повреждение объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, объектов, составляющих предмет охраны исторического поселения;

ст. 243 УК РФ – уничтожение или повреждение объектов культурного наследия (памятников истории
и культуры) народов Российской Федерации, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, выявленных объектов культурного наследия, природных комплексов, объектов, взятых под охрану государства, или культурных ценностей

1 квартал 2017 года

высокая

тяжкая

2.

проведение работ, изменяющих предмет охраны объекта культурного наследия либо ухудшающие условия, необходимые для сохранности объекта культурного наследия;

проведение работ, изменяющих облик, объемно-планировочные
и конструктивные решения и структуры, интерьер выявленного объекта культурного наследия, объекта культурного наследия, включенного в реестр,
в случае, если предмет охраны объекта культурного наследия
не определен;

(размещение кондиционеров, вывесок и пр.)

пп. 2и пп. 3
п. 1 ст. 47.3

Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ
«Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»

ст. 7.13. КоАП РФ – нарушение требований законодательства
об охране объектов культурного наследия (памятников истории
и культуры) народов Российской Федерации;

ст. 7.14.1 КоАП РФ – уничтожение или повреждение объектов культурного наследия (памятников истории
и культуры) народов Российской Федерации, объектов, составляющих предмет охраны исторического поселения;

ст. 243 УК РФ – уничтожение или повреждение объектов культурного наследия (памятников истории
и культуры) народов Российской Федерации, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, выявленных объектов культурного наследия, природных комплексов, объектов, взятых под охрану государства, или культурных ценностей

1 квартал 2017 года

высокая

тяжкая

 

проведение работ
по сохранению объекта культурного без разрешения
и согласования органов охраны объектов культурного наследия

п. 1 ст. 45
Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»

ст. 7.14 КоАП РФ – организация или проведение земляных, строительных или иных работ без разрешения органа, осуществляющего государственный надзор
за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией
и государственной охраной объектов культурного наследия;

ст. 7.14.1 КоАП РФ – уничтожение или повреждение объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, объектов, составляющих предмет охраны исторического поселения;

ст. 243 УК РФ – уничтожение или повреждение объектов культурного наследия (памятников истории
и культуры) народов Российской Федерации, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, выявленных объектов культурного наследия, природных комплексов, объектов, взятых под охрану государства, или культурных ценностей

1 квартал 2017 года

высокая

тяжкая

3.

своевременное
не извещение органа охраны объектов культурного наследия
о повреждениях, авариях (иных обстоятельствах), причинивших вред объекту культурного наследия
и не принятие собственником (пользователем)
меры по предотвращению дальнейшего его разрушения

пп. 7 п. 1 ст. 47.3 Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»

ст. 7.13. КоАП РФ – нарушение требований законодательства об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации;

ст. 7.14.1 КоАП РФ – уничтожение или повреждение объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, объектов, составляющих предмет охраны исторического поселения;

ст. 243 УК РФ – уничтожение или повреждение объектов культурного наследия (памятников истории
и культуры) народов Российской Федерации, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, выявленных объектов культурного наследия, природных комплексов, объектов, взятых под охрану государства, или культурных ценностей

1 квартал 2017 года

высокая

тяжкая

4.

 

Невыполнение
в установленный срок законного предписания органа, осуществляющего государственный надзор
за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией
и государственной охраной объектов культурного наследия

 

п. 2 ст. 25 Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ
«О защите прав юридических лиц
и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора)
и муниципального контроля»

часть 18 статьи 19.5
КоАП РФ
– невыполнение
в установленный срок законного предписания органа, осуществляющего государственный надзор за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия;

часть 19 статьи 19.5
КоАП РФ
повторное совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 18 данной статьи

2 квартал 2017 года

высокая

тяжкая

Нарушения, количество которых в отчетном периоде не превысило 5 случаев

5.

Размещение наружной рекламы на объектах культурного наследия или нарушение условий ее размещения в случае, если таковое допускается в соответствии с законодательством Российской Федерации.

п. 1 ст. 35.1 Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории

и культуры) народов Российской Федерации»

ст. 7.13. КоАП РФ – нарушение требований законодательства
об охране объектов культурного наследия (памятников истории
и культуры) народов Российской Федерации

1 квартал 2017 года

высокая

тяжкая

6.

проведение строительных
и иных работ вблизи объекта культурного наследия
в отсутствие
в проектной документации разделов, предусматривающих мероприятия
по обеспечению сохранности объектов культурного наследия, согласованных органами охраны объектов культурного наследия

п. 3 ст. 36

Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории
и культуры) народов Российской Федерации»

ст. 7.13. КоАП РФ – нарушение требований законодательства
об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации;

ст. 7.14.1 КоАП РФ – уничтожение или повреждение объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, объектов, составляющих предмет охраны исторического поселения

ст. 243 УК РФ – уничтожение или повреждение объектов культурного наследия (памятников истории
и культуры) народов Российской Федерации, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, выявленных объектов культурного наследия, природных комплексов, объектов, взятых под охрану государства, или культурных ценностей

1 квартал 2017 года

высокая

тяжкая

7.

не обеспечение доступности ОКН для инвалидов

Приказ Минкультуры РФ от 20.11.2015
№ 2834
«Об утверждении Порядка обеспечения условий доступности для инвалидов объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории
и культуры) народов Российской Федерации»

ст. 7.13. КоАП РФ – нарушение требований законодательства
об охране объектов культурного наследия (памятников истории
и культуры) народов Российской Федерации

-

высокая

тяжкая

8.

не приостановка работ при обнаружении объекта обладающего признаками объекта культурного наследия

п. 4 ст. 36
Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ
«Об объектах культурного наследия (памятниках истории
и культуры) народов Российской Федерации»

ст. 7.13. КоАП РФ – нарушение требований законодательства
об охране объектов культурного наследия (памятников истории
и культуры) народов Российской Федерации

-

высокая

тяжкая

9.

воспрепятствование законной деятельности должностного лица органа государственного контроля (надзора), по проведению проверок или уклонение от таких проверок, в том числе повлекшие за собой невозможность проведения проверок

пп. 5 и 9 ст. 11 п. 5 ст. 12 Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ
«О защите прав юридических лиц
и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»

ч. 2 ст. 19.4.1. КоАП РФ Воспрепятствование законной деятельности должностного лица органа государственного контроля (надзора), органа государственного финансового контроля, должностного лица организации, уполномоченной в соответствии
с федеральными законами на осуществление государственного надзора, должностного лица органа муниципального контроля, органа муниципального финансового контроля по проведению проверок или уклонение от таких проверок, повлекшие невозможность проведения или завершения проверки

-

высокая

тяжкая