Обзор правоприменительной практики контрольно-надзорной деятельности за 1-ое полугодие 2019 года

ОБЗОР
правоприменительной практики контрольно-надзорной деятельности Управления государственной охраны объектов культурного наследия Свердловской области за 1 полугодие 2019 года

 

1. Количество проведенных контрольно-надзорных мероприятий

1.1. В отчетном периоде Управлением государственной охраны объектов культурного наследия Свердловской области (далее – Управление) проведено 8 проверок юридических лиц, из них 2 плановых и 6 внеплановых.

4 внеплановые проверки проведены на основании мотивированного представления должностных лиц Управления по результатам анализа результатов мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, рассмотрения или предварительной проверки поступивших в Управление обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о фактах наличия угрозы причинения вреда объектам культурного наследия.

2 внеплановые проверки проведены в связи с истечением сроков ранее выданных предписаний об устранении выявленных нарушений обязательных требований.

Одна внеплановая проверка проведена в форме выездной, прочие в форме документарных. Выездная проверка согласована с прокуратурой Свердловской области в установленном порядке.

Кроме того, в отчетном периоде Управлением проведена 1 плановая проверка органа местного самоуправления.

По результатам всех проведенных проверок выявлены нарушения (100% случаев).

1.2. В отчетном периоде Управлением проведено 57 мероприятий по контролю за состоянием объектов культурного наследия, нарушения выявлены в 70 % случаев. В отчетном периоде также проведено 77 мероприятий по систематическому наблюдению в отношении объектов культурного наследия, из них: 72 в форме мониторинга состояния объектов культурного наследия, нарушения выявлены в 69 % случаев, 5 мероприятий проведено в форме мониторинга за проведением работ по сохранению объектов культурного наследия, нарушения по результатам не выявлены.

2. Работа по профилактике нарушений обязательных требований

В отчетном периоде в целях профилактики нарушений обязательных требований:

1) утверждена Программа проведения Управлением государственной охраны объектов культурного наследия Свердловской области профилактики нарушений обязательных требований в области охраны объектов культурного наследия на 2019 год. Программа разработана в соответствии с изданным в конце 2018 года постановлением Правительства Российской Федерации от 26.12.2018 № 1680 «Об утверждении общих требований к организации и осуществлению органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля мероприятий по профилактике нарушений обязательных требований, требований, установленных муниципальными правовыми актами»;

2) на официальном сайте Управления размещен перечень нормативных правовых актов, содержащий обязательные требования, а также тексты данных правовых актов. Ведется работа по актуализации указанного перечня и текстов;

3) на официальном сайте Управления размещены методические материалы по соблюдению обязательных требований при эксплуатации объектов культурного наследия;

4) на официальном сайте Управления размещен перечень наиболее часто встречающихся нарушений обязательных требований, по результатам обобщений правоприменительной практики данный перечень регулярно корректируется;

5) в целях информирования поднадзорных субъектов по вопросам соблюдения обязательных требований в отчетном периоде проведено 2 публичных мероприятия с представителями учреждений культуры и здравоохранения Свердловской области.

Также специалистами Управления в рабочем режиме осуществляется индивидуальное консультирование по телефону и в приемные дни, определенные административными регламентами Управления, а также в ходе проверок;

6) утвержден обзор правоприменительной практики контрольно-надзорной деятельности Управления за 2018 год. Обзор опубликован на официальном сайте Управления. Мероприятие по публичному обсуждению правоприменительной практики контрольно-надзорной деятельности Управления за 2018 год, назначенное на 28.03.2019, в связи с отсутствием заявившихся участников не состоялось;

7) выдано 4 предостережения о недопустимости нарушений обязательных требований.

3. Сведения о наиболее часто встречающихся нарушениях и основные (типовые) причины и условия их совершения

Сведения о наиболее часто встречающихся нарушениях представлены
в таблице 1. Сведения об основных (типовых) причинах и условиях совершения нарушений приведены в пункте 5.1 настоящего обзора.

4. Административная практика

В отчетный период отделом государственного надзора составлено 15 протоколов об административных правонарушениях. Из них – 9 по результатам проверок, 6 – по результатам иных контрольных мероприятий.

В отношении юридических лиц составлено 11 протоколов, в отношении индивидуальных предпринимателей – 0, в отношении физических лиц – 2; в отношении должностных лиц – 2.

9 протоколов составлено по ч. 1 ст. 7.13 КоАП РФ, 4 – по ч. 18 ст. 19.5 КоАП РФ, 1 – по ст. 7.14.2 КоАП РФ, 1 – ст. 7.14 КоАП РФ.

По результатам рассмотрения в судах административных протоколов, составленных Управлением, в первом полугодии 2019 года:

1) привлечено к административной ответственности: 9 юридических, 7 физических и 2 должностных лица (всего 18);

2) прекращено административное производство в отношении 2 юридических лиц.

3) в апелляционные инстанции обжаловано 3 постановления о привлечении к административной ответственности, по делам, возбужденным Управлением. По результатам рассмотрения жалоб 2 решения первой инстанции оставлены без изменения, одно решение изменено (снижен размер административного штрафа).

По ч. 1 ст. 7.13 КоАП РФ привлечено 13 лиц, по ст. 7.14 – 2, ч. 18 ст. 19.5 – 4.

5. Результаты обобщения правоприменительной практики

5.1. Практика проведения контрольно-надзорных и профилактических мероприятий.

По результатам проверок, проведенных в отчетном периоде, можно отметить, что сохраняется высокий процент проверок с нарушениями, в том числе выявляется неисполнение предписаний.

По сравнению с аналогичным отчетным периодом 2018 года незначительно снизилось количество проведенных проверок и количество составленных протоколов.

Среди выявляемых нарушений к типовым и массовым, как и в предыдущих периодах, можно отнести «неисполнение обязанностей по надлежащему содержанию объекта культурного наследия, в т.ч. непроведение работ по сохранению объекта культурного наследия при наличии необходимости проведения таких работ», «проведение работ на объектах культурного наследия без разрешений», а также «проведение на объектах культурного наследия работ, вследствие которых изменяется предмет охраны объекта» (изменение формы, цвета, размера и материала оконных и дверных заполнений, размещение на объектах культурного наследия кондиционеров, инженерных сетей и коммуникаций, светового оборудования, систем видеонаблюдения, а также информационных вывесок, размер, форма, способ и место крепления которых существенно искажают целостное восприятие объектов культурного наследия и также способствуют ухудшению их физического состояния и утрате ими историко-культурной ценности). Среди вновь выявленных типовых нарушений отмечено «неразмещение информационных надписей и обозначений на объектах культурного наследия».

Новых причин и условий совершения правонарушений, в дополнение к ранее выявленным:

1) высокий уровень издержек (финансовых, организационных, административных и иных) по соблюдению обязательного требования по сравнению с возможной ответственностью за его несоблюдение;

2) отсутствие у поднадзорных субъектов понимания прямой связи несоблюдения обязательного требования с риском причинения ущерба охраняемым законом ценностям, риском наступления ответственности, – не отмечено.

5.2. Результаты анализа и обобщения административной судебной практики.

Сохраняется устойчивая практика привлечения к административной ответственности по части 1 статьи 7.13 КоАП РФ. Данная статья является «общей» статьей в отношении правонарушений в сфере охраны объектов культурного наследия и предусматривает наложение наказания за нарушение большинства требований законодательства в этой области.

Также сохраняется положительная практика по привлечению к административной ответственности за неисполнение выданных Управлением предписаний (ч. 18. ст. 19.5 КоАП РФ).

В связи с тем, что статьи КоАП РФ, предусматривающие наказания за нарушения в области охраны объектов культурного наследия, не содержат в санкции административного наказания в виде предупреждения, данный вид наказания может быть назначен судом только с учетом применения части 1 статьи 4.1.1 КоАП РФ и только в отношении субъектов малого и среднего предпринимательства.

В отчетном периоде часть 1 статьи 4.1.1 КоАП РФ применена в отношении двух юридических лиц.

Впервые в практике Управления в отчетном периоде рассмотрено дело об административном правонарушении в отношении застройщика по статье 7.14.2 КоАП РФ «неисполнение обязанности по приостановлению работ в случае обнаружения объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, или работ, проведение которых может ухудшить состояние объекта культурного наследия либо нарушить его целостность и сохранность». Дело судом первой инстанции прекращено, Управлением постановление о прекращении дела обжаловано вышестоящую судебную инстанцию.

В отчетном периоде продолжилась практика прекращения административного производства в отношении бюджетных учреждений по основаниям, предусмотренным частью 4 статьи 24.5 КоАП РФ (в редакции данной части от 04.05.2018).

 

ПЕРЕЧЕНЬ

типовых нарушений обязательных требований

законодательства об охране объектов культурного наследия

1 полугодие 2019 года

Таблица 1.

 

№ п/п

Описание нарушения

Положения НПА, требования которых нарушены

Предусмотренная

законодательством Российской Федерации ответственность, за нарушение обязательных требований

Количество

нарушений, выявленных за 1 полугодие 2019 года

Дата (квартал, год) когда нарушение приняло типовой характер

Степень риска причинения вреда

Степень тяжести негативных последствий

I. Несоблюдение собственником (пользователем) объекта культурного наследия требований к содержанию и использованию объекта культурного наследия

1.

неисполнение обязанностей по надлежащему содержанию объекта культурного наследия, в т.ч. непроведение работ по сохранению объекта культурного наследия при наличии необходимости проведения таких работ

ст. 47.1,

п. 1, п. 2 ст. 47.2,

п. 1 ст. 47.3 Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории
и культуры) народов Российской Федерации»

ст. 7.13. КоАП РФ
– нарушение требований законодательства об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации;

ст. 7.14.1 КоАП РФ
– уничтожение или повреждение объектов культурного наследия (памятников истории
и культуры) народов Российской Федерации, объектов, составляющих предмет охраны исторического поселения;

ст. 243 УК РФ
– уничтожение или повреждение объектов культурного наследия (памятников истории
и культуры) народов Российской Федерации, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, выявленных объектов культурного наследия, природных комплексов, объектов, взятых под охрану государства, или культурных ценностей

75

1 квартал 2017 года

высокая

тяжкая

2.

своевременное
неизвещение органа охраны объектов культурного наследия
о повреждениях, авариях (иных обстоятельствах), причинивших вред объекту культурного наследия
и не принятие собственником (пользователем)
меры по предотвращению дальнейшего его разрушения

пп. 7 п. 1 ст. 47.3 Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»

ст. 7.13. КоАП РФ
– нарушение требований законодательства об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации;

ст. 7.14.1 КоАП РФ
– уничтожение или повреждение объектов культурного наследия (памятников истории
и культуры) народов Российской Федерации, объектов, составляющих предмет охраны исторического поселения;

ст. 243 УК РФ
– уничтожение или повреждение объектов культурного наследия (памятников истории
и культуры) народов Российской Федерации, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, выявленных объектов культурного наследия, природных комплексов, объектов, взятых под охрану государства, или культурных ценностей

2

1 квартал 2017 года

высокая

тяжкая

3.

проведение работ, изменяющих предмет охраны объекта культурного наследия либо ухудшающие условия, необходимые для сохранности объекта культурного наследия;

проведение работ, изменяющих облик, объемно-планировочные
и конструктивные решения
и структуры, интерьер выявленного объекта культурного наследия, объекта культурного наследия, включенного
в реестр, в случае, если предмет охраны объекта культурного наследия не определен;

(размещение кондиционеров, вывесок и пр.)

пп. 2 и пп. 3
п. 1 ст. 47.3

Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»

ст. 7.13. КоАП РФ
– нарушение требований законодательства об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации;

ст. 7.14.1 КоАП РФ
– уничтожение или повреждение объектов культурного наследия (памятников истории
и культуры) народов Российской Федерации, объектов, составляющих предмет охраны исторического поселения;

ст. 243 УК РФ
– уничтожение или повреждение объектов культурного наследия (памятников истории
и культуры) народов Российской Федерации, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, выявленных объектов культурного наследия, природных комплексов, объектов, взятых под охрану государства, или культурных ценностей

28

1 квартал 2017 года

высокая

тяжкая

4.

размещение наружной рекламы на объектах культурного наследия или нарушение условий ее размещения
в случае, если таковое допускается в соответствии с законодательством Российской Федерации

п. 1 ст. 35 Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»

ст. 7.13. КоАП РФ
– нарушение требований законодательства об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации;

ст. 7.14.1 КоАП РФ
– уничтожение или повреждение объектов культурного наследия (памятников истории
и культуры) народов Российской Федерации, объектов, составляющих предмет охраны исторического поселения;

ст. 243 УК РФ
– уничтожение или повреждение объектов культурного наследия (памятников истории
и культуры) народов Российской Федерации, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, выявленных объектов культурного наследия, природных комплексов, объектов, взятых под охрану государства, или культурных ценностей

3

4 квартал 2018 года

высокая

тяжкая

6.

неразмещение информационных надписей и обозначений на объектах культурного наследия

п. 3 ст. 27 Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»

ст. 7.13. КоАП РФ – нарушение требований законодательства об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации

8

2 полугодие 2019 года

средняя

средней тяжести

II. Проведение работ на объекте культурного наследия с нарушением установленного порядка

1.

проведение работ
по сохранению объекта культурного без разрешения
и согласования органов охраны объектов культурного наследия

п. 1 ст. 45
Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»

ст. 7.14 КоАП РФ
– организация или проведение земляных, строительных или иных работ без разрешения органа, осуществляющего государственный надзор
за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией
и государственной охраной объектов культурного наследия;

ст. 7.14.1 КоАП РФ
– уничтожение или повреждение объектов культурного наследия (памятников истории
и культуры) народов Российской Федерации, объектов, составляющих предмет охраны исторического поселения;

ст. 243 УК РФ
– уничтожение или повреждение объектов культурного наследия (памятников истории
и культуры) народов Российской Федерации, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, выявленных объектов культурного наследия, природных комплексов, объектов, взятых под охрану государства, или культурных ценностей

4

1 квартал 2017 года

высокая

тяжкая

2.

проведение работ по сохранению объекта культурного наследия с лицами, не имеющими соответствующую лицензию

п. 6 ст. 45

Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»

ст. 7.13. КоАП РФ – нарушение требований законодательства об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации;

ст. 243 УК РФ
– уничтожение или повреждение объектов культурного наследия (памятников истории
и культуры) народов Российской Федерации, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, выявленных объектов культурного наследия, природных комплексов, объектов, взятых под охрану государства, или культурных ценностей

2

-

высокая

тяжкая

III. Не принятие мер по обеспечению сохранности по обеспечению сохранности объекта культурного наследия, включенного в реестр, выявленного объекта культурного наследия, объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, принимаемые при проведении изыскательских, проектных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных работ, указанных в статье 30 Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» работ по использованию лесов и иных работ

1.

проведение строительных
и иных работ вблизи объекта культурного наследия
в отсутствие
в проектной документации разделов, предусматривающих мероприятия
по обеспечению сохранности объектов культурного наследия, согласованных органами охраны объектов культурного наследия

п. 3 ст. 36

Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории
и культуры) народов Российской Федерации»

ст. 7.13. КоАП РФ
– нарушение требований законодательства об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации;

ст. 7.14.1 КоАП РФ
– уничтожение или повреждение объектов культурного наследия (памятников истории
и культуры) народов Российской Федерации, объектов, составляющих предмет охраны исторического поселения

ст. 243 УК РФ
– уничтожение или повреждение объектов культурного наследия (памятников истории
и культуры) народов Российской Федерации, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, выявленных объектов культурного наследия, природных комплексов, объектов, взятых под охрану государства, или культурных ценностей

2

1 квартал 2017 года

высокая

тяжкая

IV. Нарушения в области порядка осуществления государственного контроля (надзора)

1.

невыполнение
в установленный срок законного предписания органа, осуществляющего государственный надзор
за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией
и государственной охраной объектов культурного наследия

 

п. 2 ст. 25 Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ
«О защите прав юридических лиц
и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»

часть 18 статьи 19.5 КоАП РФ – невыполнение
в установленный срок законного предписания органа, осуществляющего государственный надзор
за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией
и государственной охраной объектов культурного наследия;

часть 19 статьи 19.5 КоАП РФ повторное совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 18 данной статьи

4

 

2 квартал 2017 года

высокая

тяжкая

Иные нарушения, выявленные в ходе мероприятий по контролю (надзору):

    1. необеспечение доступности объектов культурного наследия для инвалидов – 1 шт.;
    2. неприостановление работ при обнаружении на территории, на которой ведутся работы, объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия – 1 шт.;
    3. нарушение требований к осуществлению деятельности в границах территории объекта культурного наследия, включенного в реестр – 1 шт.;
    4. не соблюдение требований к обеспечению неизменности внешнего облика, сохранению целостности, структуры объекта археологического наследия – 4 шт.;
    5. проведение работ на земельном участке без получения информации о наличии (отсутствии) на земельном участке объектов культурного наследия, выявленных объектов культурного наследия, объектов, обладающих признаками объектов культурного наследия – 1 шт.зору).